Los Papeles de Economía Española de Funcas, fundación creada por la CECA, son un punto de reflexión de gran calidad sobre aspectos importantes. Las últimas ediciones abordan cuestiones como la economía de las ciudades, los ciclos económicos, la innovación o el mercado energético. La última publicación, de marzo de 2023, lleva como título La reforma de las reglas fiscales.

En la presentación del número 175 de Papeles de Economía Española, su coordinador, Diego Martínez López, dijo que “las reglas fiscales no tienen amigos”. Con esto se refiere a que no son aplicadas de forma consistente por quienes tienen que hacerlo, y no son entendidas por una parte importante de los ciudadanos.

razones de un incumplimiento

Quizás por esa falta de amigos, lo cierto es que las reglas “no han funcionado como sería deseable”, apunta el profesor de la Universidad Pablo de Olavide en la introducción al número. Y ofrece dos motivos. Uno de ellos es que su diseño está vinculado a conceptos que no son observables directamente, como es el caso del déficit público estructural, y porque su aplicación ha sido “muy laxa, especialmente en momentos de expansión económica que requerían un saneamiento fiscal más intenso”.

Sin embargo, según apuntó el director de Funcas, Carlos Ocaña Pérez de Tudela, “hay un nivel técnico en el que los que piensan sobre estas cuestiones tienen un consenso bastante amplio”. Este número de la revista de Funcas es buena prueba de ello.

FISCALIDAD DE UNA ZONA MONETARIA NO ÓPTIMA

La reforma de las reglas fiscales está dividida en tres partes: el panorama internacional, el modelo español y los aspectos institucionales y metodológicos. La primera parte ofrece un contexto necesario para entender el modelo español. España forma parte tanto de la Unión Europea como de la zona euro. Y el ámbito de la moneda común es lo que se llama en la literatura económica una zona monetaria no óptima.

Si la del euro no es óptima es porque a la política monetaria común no le acompaña una política fiscal armonizada. En parte para mejorar esa armonización, la UE y la eurozona han adoptado un conjunto de reglas fiscales, sin llegar a una mutualización de los riesgos. Mateo Capó Severa y Carlos Martínez-Mongay repasan la historia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, principal instrumento de la gobernanza fiscal europea.

RAZONES DE UN FRACASO ESPAÑOL

La parte dedicada al modelo español tiene especial interés. Cristina Herrero hace una valoración crítica de las reglas fiscales tal como se han adoptado y diseñado en España. Por un lado, el modelo español comparte los fallos que tiene el europeo, como no puede ser de otro modo: “el cortoplacismo, la escasa atención al crecimiento económico y la calidad de las finanzas públicas, y la complejidad”. Pero a esas deficiencias se suman otras que son propias del modelo español, tanto en su aplicación como en su diseño. Una de las dificultades propias del caso español es nuestro modelo de federalismo fiscal, con las comunidades autónomas como protagonistas.

Este modelo exige “contar con mecanismos de coordinación y seguimiento de la estrategia fiscal nacional, en cuyo diseño participen todas las Administraciones”.

ESPAÑA DESCENTRALIZADA

Santiago Lago Peñas dedica un artículo específicamente al desempeño fiscal de las comunidades autónomas. El profesor de la Universidad de Lugo dice que “España es hoy uno de los países más descentralizados del mundo, especialmente en lo que se refiere al escalón regional de Gobierno”.

Lago parte de la reflexión que se está haciendo en la UE al respecto de las normas fiscales. La reflexión ha estado condicionada, o casi diríamos parada, por la pandemia y la guerra en Ucrania. Pero tiene ya un conjunto de conclusiones. Una de ellas es que es necesario simplificar las normas fiscales.

SIMPLICIDAD E INDEPENDENCIA

Cristina Herrero propone simplificar las normas fiscales, y asirlas a magnitudes observables, como un objetivo de ratio de deuda pública a largo plazo, o el gasto público neto de medidas discrecionales de ingresos a corto plazo. Por otro lado, “el modelo de gobernanza del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia ofrece elementos interesantes que pueden trasladarse al ámbito fiscal para conseguir un mayor compromiso político con la reducción de deuda y un mayor coste reputacional asociado a su incumplimiento”. También propone reforzar las instituciones fiscales independientes, entre otras medidas.

LLEVAR EL MODELO EUROPEO AL ÁMBITO AUTONÓMICO

Lago Peñas propone una reforma por tres caminos: “La primera es tratar de reproducir el esquema europeo en el ámbito autonómico, con una regla de gasto calibrada para cada comunidad autónoma en función de la distancia de su nivel de deuda sobre el PIB al ancla que se establezca”.

La segunda es operar sobre un porcentaje de déficit sobre el PIB de cada región con una fórmula que tenga en cuenta factores como los niveles previos de deuda o el punto en que esté la economía regional en el ciclo. La tercera pasa por dejar a un lado el déficit y la deuda, y “aplicar a escala autonómica, la regla de gasto computada para el conjunto de las administraciones públicas, excluyendo del gasto sujeto las mejoras en la financiación de las CC. AA. derivadas de su reforma”.

CROWDING OUT

¿Qué importancia tiene todo ello para las empresas? La política fiscal tiene incidencia sobre el comportamiento de las empresas. Por un lado, los economistas han descrito un efecto crowding out: la capacidad del sistema financiero de aportar financiación no es infinita.

Y si el Estado acapara una gran cantidad del crédito disponible, la financiación a la que puedan acceder las empresas será menor. Y ello afecta a su capacidad de crecimiento y, en última instancia, al crecimiento de la economía.

IMPUESTOS E INFLACIÓN

No acaba aquí el asunto. Debemos plantearnos dos posibilidades: que el Estado pague su deuda, o que no lo haga. En el primero de los casos, hay dos formas de pagar la deuda. La primera de ellas es, claro está, con impuestos. Cuanto más alta sea la deuda, mayores son las necesidades futuras de ingresos. Y éstas se pueden cubrir con una política que favorezca el crecimiento, o con mayores impuestos. En los últimos años en España, esto último es lo que ha ocurrido. Y tanto si los impuestos caen directamente sobre las empresas como si afectan a otros tipos de impuestos, ello repercute sobre la economía y las empresas.

La otra opción es el pago con inflación. Deuda pública e inflación han estado históricamente muy ligadas, y hay buenas razones para ello. Al Estado, como deudor, le interesa pagar nominalmente la deuda con un dinero que valga menos.

Otra vía por la que la deuda pública afecta a las empresas es por la calificación que obtenga de las agencias de rating. Si se degrada la calificación de la deuda pública, ello también afecta negativamente a la que obtienen las empresas del país. Para las compañías de determinado tamaño, ello puede afectar a su capacidad de financiación fuera.

Y, por último, si el Estado se declara en bancarrota (y España es el país que más veces lo ha hecho, según las investigaciones de Kenneth Rogoff y Carmen Reinhart), entonces hablamos de una crisis financiera, que supone un grado añadido de incertidumbre para las empresas.